新设专业法院呼声高涨，人民法院无案可办？

编者按：随着司法改革逐渐深化，我国相继设立了若干审理专门性案件的“专业法院”，且继续新设专业法院的呼声仍在高涨。然而，一种观点越是流行，就越需要我们客观地展开分析。今天“青仲平”栏目推出一篇关于“专门法院热”的冷思考，以期抛砖引玉。

作者简介：青仲平，青苗法鸣编辑部重要评论。

近5年，为了实现“审判专业化”，“推动国家专项战略落实”，提高“相关领域司法水平的国际影响力”等目的，我们相继新设了知识产权法院，互联网法院和金融法院。这些都被看作是十八届三中全会以来，深化司法改革的重大创新。

在信奉社会主义的国家，马克思主义哲学学说是指导国家治理的重要方法论。所谓“调整上层建筑中不适应经济基础的部分”，本质上就是对旧有体制和机制的重新排列组合，当体制机制展现出新的结构时，那么自然能发挥不一样的功能。简单来说，体制就是分权问题，谁有什么权力负责什么领域的问题，而机制就是协调问题，流程化的操作，组团式的权力运作，该如何确保各方力量有序参与。

《人民法院组织法》第十二条将上述法院归入专门人民法院序列。专门人民法院在设置，组织机构和人事任免上，由全国人民代表大会常务委员会专门规定。这也就意味着，专门法院已经摆脱了传统民事、刑事和行政三大诉讼的管辖序列。但毫无疑问，一般的专门法院与地方中院的审级相近，所以其仍然需要接受地方高院或最高院的业务指导，上诉案件还是由地方高院二审。因此，我们只是在一定程度上重新洗牌，改变了基层法院和中级人民法院的案件管辖范围。

且不论这样的改革，究竟在多大程度上影响了地方司法的结构，实现了多么专业的审判，培育了多少专业性人才，多大程度上实现了专项防范的目的（如上海金融法院的设立，就是为了加强司法与金融行政之间的联系，防范系统性金融风险）。我们需要厘清的逻辑是“通过新设法院来覆盖新的综合性纠纷是否合适”，或者说是不是一定要通过改变机制来解决这些新问题。

近20年来，学界和实务界很多知名人士还在呼吁新设其他各类专业法院，基本上都是从各自的研究领域出发，如宪法法院，环保法院，行政法法院，税务法院等。当然，宪法法院与其他法院在权力、组织架构方面与其他法院有着本质的区别，但从管辖范围而言，具有专业性，因此也将其归入到本文所说的专业范畴内。当然，这些呼声不是纯粹的无风之浪，归纳起来，其基本逻辑无外乎以下几点：

第一，金融、环保和知识产权领域的司法问题呈现出综合复杂，跨知识体系，跨行为认知模式的特点。因此，专业问题需要派生专业机构，这是要求和催生专业法院的基本出发点。

第二，现有的人民法院长期从事民商事和刑事案件审理工作，法官的知识结构很难紧跟高速发展的新经济形态，专业审判力量不足。而且内部原有的审判庭设置过于单一，很难处理跨领域的案件。在这种情况下，也有部分地区的法院先行先试，试点设立了一些环保法庭，金融法庭，集中力量专门审理这方面的案件。再或者，有些法院虽然没有明确设置这些专业法庭，但内部排案则明确“民X庭”专审某方面的案件。可以说，这既是对上述问题的回应，也是一种视图在原有组织结构内部解决相关问题的尝试。

第三，比较法研究成果的“落地”。将各专业法院名称随意在中文网站上搜索，可得到大量关于国外设置相关专门法院的信息和研究文章。如德国的行政法院，台湾地区的行政法院，新西兰的环境法院，印度国家绿色法庭等。似乎新设各类专门法院是国际大势，是现代人类法治文明发展的方向？

第四，很多学者和实务界人士认为，新设专业法院还可以实现某类案件的跨区域集中管辖，避免地区利益、部门利益影响审判结果。这个观点在呼吁设立行政法院时尤为明显突出。究竟这种跨区域设置能在多大程度上减少行政干预，由于没有做过相关的调研，因此不敢断论。但从表面看，这一目的是为了解决现实语境下的中国司法老大难问题。

第五，新型法学“独立”二级学科在部门法理论上的创新。近年来，由于国际国内经济社会发展的需求，推动了环境保护法学，财税法学，海洋法学，卫生法学等新型法学二级学科的发展。上述学科纷纷从原属的经济法学、国际法学中脱离出来，要求“独立”。这其中，环境保护法学的独立已基本成为官方和学界的共识，其他学科正往该趋势方向努力。同时，上述学科的独立并不是一个“父子分家”的过程，它主体脱胎于原有的二级学科，但又吸收了其他部门法中与之相关的内容，形成符合自身学科价值的实体规范、程序规范，既有民商事部分，也有刑事和行政领域，是以问题为导向的系统规范群，视图打破原有的各部门法之间的藩篱，突破实体和程序两大法域的界限。因此，为了将新型法学学科“独立”的成果一以贯之到底，那么司法领域自然必不可少地需要终端解决机构。如果不占据“终端市场”，那么整个学术产业链并没有完整构建。

以上概括的这五点逻辑是否言之有理？应当说都有道理。但这并不能说明“新设专门法院”这项改革与目前面临的司法难题相对应，尤其是程度上的匹配。改革不仅需要成本，更需要考虑其系统性，长远性和兼容性。如果只是从局部利益出发，为了解决眼前问题，需要改变国家政治组织架构中重要一柱——法院系统，那么这项改革是值得商榷的。以问题为导向的改革要求构建与其他措施兼容，从长远解决问题的制度。

到目前为止，绝大多数研究仅仅告诉我们新设专业法院的必要性和好处，却没有论证其与人民法院的组织安排关系。试想一下，未来世界发展将更加精细化，复杂化，任何问题都存在涉及民事、行政和刑事领域，兼有实体和程序问题，而且跨越了多个法律部门，甚至需要涉及政治、经济和社会多方面的问题。

当问题越来越综合时，确实需要我们以综合性思维来解决问题。但从另一个角度想，专门性法院的设立何尝不是在设置新的界限和藩篱？从目前来看，即使专门性法院能够解决面临的问题，但从长远来看呢？从当下的社会发展速度来看，十年变化，便可翻天覆地，而且有越来越快的趋势。我们是否要不断创设各类新的组织机构来解决这类问题？如果司法机构都不能保证平稳运转，那么法的安定性自然得不到保障。此外，从长远来看，新设专门法院不符合综合司法力量解决纠纷的初始目的，从局部来看，专门法院的成立确实短时间内聚集了一批专业性人才，但是同样解决不了更高层次的跨专业，跨领域问题。所以，在人民法院内部加强专业性和综合性审判庭的建设，才是最根本的出路。这样既能保证专业性和整体力量的综合性，当重大复杂疑难跨域案件出现时，能够及时遴选出相应的法官队伍进行审理，打破内部各庭的界限，以案件审判业务为中心。

而且很多比较法研究是脱离实际的。且不说脱离中国实践，更没有搞懂其制度在外国发展的内在逻辑。以行政法院为例，德国行政法院和法国行政法院的产生背景就是完全相反，一个是因为防止行政力量干预司法，从而构建专门性法院解决这一问题。另一个是因为大革命时期行政力量过于弱小，需要建立专门性法院用以审判案件，巩固革命成果，减少封建王室的干扰。但我们在将这些论据引入中国话语体系中，仅仅看到了其维护司法中立性方面，没有继续细究。而且从根本上看，在单一党派治理的国家，行政力量也就意味着是政党力量，这种力量的干预是无法从司法终端组织机构改变而消除的。这不仅是司法问题，更是这种体制下需要解决的根本性问题——权力分配机制和监督问题。而恰好，这一问题在任何领域都不同程度存在。

当然不可否认的是，跨区域设置法院，提高一审审级能够有效减少最基层的腐败力量干扰。但这并不意味着我们一定要成立专门性法院来解决这一问题，因为跨行政区域的法院，如最高院的巡回法庭，完全可以接纳更多类型的案件。同理，各地方也可以根据需要设置跨区域的综合性法院，而不是像商店里的商品一样，将法院的名头弄得琳琅满目。正如文章标题所言，从最极端的情况考虑，如果全是专门性法院，那有朝一日，人民法院岂不是门可罗雀？

从更深层次的角度看，专门性法院的设立会严重加剧区域社会发展的不平衡。中国本身是一个农业、工业和信息化三维形态并存的社会，我们早已认识到协调发展，共同富裕是社会主义社会的根本特征。但殊不知，我们很多政策的出台都在有意或无形中加剧了区域社会发展的差距。

以金融法院和互联网法院为例。由于当地这方面的纠纷多，因此需要新设专门法院集中管辖。殊不知，这一机构的设立会导致更多的金融资源和互联网市场资源向这些地域集中，因为纠纷解决是现代商业合同中的重要条款，而风险控制成本也成为现代企业精细化管理的重头戏。从聚落功能分布来说，一个机构的设立会带来一群业态的诞生，围绕新型专门法院而产生的律所、会所、仲裁机构等准司法和司法服务性机构会聚集起来。那么企业的注册地，主要机构所在地乃至相关交易的履约地都会不自觉地从纠纷解决成本角度考虑向该区域集中。这样的集中，所带来的经济和社会效益无需多言。这不仅会影响新生资源在目的地上的选择，甚至会导致原有资源的地域性流动，产生“非规划性迁徙”。也就是在市场动力下，自觉地搬移。而我国长期以来形成的城乡差距，区域差距就是在无数次资源地域性流动的背景下形成的。这些地域性流动有直接的政策推动，也有很多“非规划性迁徙”，但归根到底还是受政策的间接影响。

新设各专业法院的鼓呼声可以休矣。

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本文责编 ✎ 蒋浩天

本期编辑 ✎ 张睿哲